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严监管 出实招 显实效——江西专员办加强地方政府债务监管纪实

作者:本报记者 刘明中 通讯员 俞河彬 来源:中国财经报 发布时间:2017-08-10

  为牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,履行好财政部赋予专员办实施地方政府债务监督的重要职责,江西专员办将地方政府债务监管作为中心工作来抓,凝聚合力,严格监管,动态监控,取得了较好的成效,获得了财政部的肯定。

  从应付监督到积极整改  

  地方政府债务监管是专员办转型后的一项核心工作,授权最充分、最具体、最具操作性,也最能体现专员办融入主体、就地监管的成效。江西专员办一直将这项工作作为重中之重,坚持严字当头、精准监督,切实促进地方规范管理、防范风险。然而,在实际监督过程中,被监督单位不理解、不配合的情况时有发生。

  “今年4月初,我就经历了一次被监督单位不配合工作的情况。”虽然时间过去几个月了,但作为当事人之一的江西专员办业务一处处长宋景萍对此还是记忆犹新。

  “当时,我们在进行置换债券资金专项核查,接到财政部通知,要求我们到省内某县级市核查群众举报置换债券资金问题线索。”宋景萍说,江西专员办立即组成核查组,由她带领两位同志奔赴该县级市,进驻该市高新技术产业园区(以下简称“高新园区”)下属的一家投资开发公司,对问题线索进行核查。

  “在检查中,我们发现这家公司将结余的800万元置换债券资金转到账外账上。”宋景萍说,核查组在对该公司的财务报表及置换债券的相关情况进行核查时,还发现市财政将高达近亿元的置换债券资金拨给了该公司偿还债务,而不是按规定偿还系统内债务。

  她回忆说,那天,核查组发现这家公司在6家无关联公司设置了账外账。然而,待核查组吃完晚饭回到现场后,发现相关人员不见了,手机也关机了。

  “我们要求该公司的财务主管拿出这6套账外账,财务主管不承认,说不完全知道这事。”核查组马上与该市分管领导、高新园区管委会主任和副书记协调,结果都称无法联系上相关人员。一时间,检查组陷入了困境。

  由于检查组在白天查账时只找到了一套纸质的账外账,核查组担心有人可能会销毁其他的账外账,于是进行拍照取证,并制作工作底稿要求法人代表签字。结果该公司百般拖延,且在深夜11点派来一位律师要求对核查组反映的问题重新进行核定。

  对此,核查组耐心细致地给他们解读政策法规,直到通过与该市财政局长的沟通,阐明问题的严重性,该公司才不情愿地在工作底稿上签了字,此时已经是第二天的凌晨1点了。

  第二天一早,该市政府领导、财政及管委会的相关责任人才出面协调。很快,问题彻底查清了。核查组第一时间将核查情况向财政部进行了汇报,同时形成专题报告报省政府,并提出了三点处理意见。省政府相关领导高度重视,对此进行了批示,责成有关部门对相关责任人严肃追责。省财政厅约谈了该市,扣缴了违规挪用的资金,并向全省下发紧急通知要求进行自查自纠。该事件相关设区市对两名责任人进行了责任追究,该县级市对照标准要求,认真落实整改。

  “检查过程非常艰难,但我们赢得了胜利,劳动成果得到了认可,并由此推动了省内的债务监管,这是让我们最欣慰的地方。”宋景萍由衷地说。

  监管由“远”变“近”  

  地方政府债务监管是江西专员办的中心工作,由办主要领导亲自抓。办党组书记、监察专员姜小林还是江西省政府性债务管理领导小组和政府性债务风险应急领导小组成员。

  江西专员办分管副专员胡新德告诉记者,现在,江西专员办已经形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、全办密切协作配合的债务监管机制。

  江西专员办为何能有效推进债务监管?胡新德告诉了记者三个“秘诀”。

  一是高层推动。对核查中反映出来的问题,在向财政部报告的同时及时向省政府汇报,取得省政府领导的支持。从去年下半年以来,省长、常务副省长在江西专员办报送的专题材料上作出三次批示,省财政厅下发多个整改通知。通过及时主动向省领导汇报,极大地提高了整改和规范的执行力,切实起到了“查处一点、规范一片”的效果。

  二是与省财政厅联合联动。江西专员办联合省财政厅及时向省直各部门、各地财政部门转发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》,加大政策宣传,扩大影响,并就贯彻落实办法提出自觉接受监督管理、依法举债、强化责任追究、及时对照开展自查自纠等具体要求。“这一做法在全国专员办系统中也不多见。”胡新德强调说。

  江西专员办还和省财政厅形成了定期的联席会议制度,处长层面根据具体情况召开联席会议,厅领导层面则定期召开联席会议。在不同的层面上双方进行协商,有序有效推进债务监督等工作。

  此外,专员办在每次开展工作(如专项核查)前,都会积极上门和财政厅进行沟通,以便有效地推动工作。

  三是创新监管模式。实行闭环监管,扫除盲区。对地方政府债务“借、用、还、管”各环节进行全链条、系统性的监控:在举借环节,监督新增债券是否有对应的项目,从源头上防止债券资金的闲置和挪用;在使用环节,监督债券资金是否按规定用途使用,防止挪用,确保资金安全;在偿还环节,监督置换债券资金是否点对点置换,是否实现预算的硬约束;在管理环节,督促地方政府建立债务风险管理与应急处置制度。

  “从我们的实践来看,债务监管中最有效的措施就是信息监管,它很好地解决了专员办‘事多人少’的问题,又能实现实时监控。”胡新德表示。

  江西专员办充分利用地方政府债务管理系统,做好地方政府债务管理的日常监测。依托融资平台公司等债务情况调查统计的数据,借助银监部门的现场检查系统、人民银行的征信系统以及从中国信托网、中国债券信息登记网、土地拍卖网站取得的公开信息,对融资平台公司举借的债务及地方中长期支出责任进行实时的监控,及时发现异常增加贷款的情况。通过信息化手段构建的数据分析提升了监管的效率,缓解了因人员不足造成的监管缺位的压力。

  “依据相关部门的监管系统,我们也能找出类融资平台公司。”宋景萍告诉记者,针对地方政府新设立的类融资平台公司不在银监会监测目录里的情况,专员办借助银监部门的现场检查系统,监控新增银行贷款的公司的情况,从中查出排名靠前的公司,再去查询工商登记信息,如果是政府出资的,100%是类融资平台公司。

  此外,通过土地拍卖网站查询哪些公司摘牌了土地(房地产公司除外)以及摘牌金额,再和银监局新增贷款的公司进行比对,就可查出哪些是类融资平台公司。

  “财政部近期将对专员办系统开放应用端口,这将全面提升债务监管的效率。”胡新德表示。

  江西专员办还实施动态监管,强化预警。及时归集财政厅报送的有关材料,做实用活债务基础台账。通过日常的监测分析,找出疑点问题。今年4月,江西专员办通过分析江西省2016年的债务数据,发现省内有9个县年末债务余额超限额。他们迅速对其中的1个县开展现场核查调研,对其余的8个县进行约谈,并就近年核查调研发现的问题,以及问责情况进行了通报,责令8个县对照检查,限期整改。胡新德感慨地说:“要真正做好这项工作,就必须严肃问责,要处理责任人,否则工作很容易流于形式。”

  在实施上述监管办法的基础上,江西专员办还实施了专项监管,将重心放在债券资金使用和融资平台公司融资行为上,今年已经进行了四项专项监管。

  在谈到下一步的打算时,姜小林表示,将在日常监管的基础上,强化问责,加大对地方政府违法违规举债的监督力度,切实做到“发现一起、查处一起、问责一起”,及时有效地制止地方政府和融资平台公司违法违规的融资行为。

  从“背靠背”到“肩并肩”  

  江西的基层财政部门,对江西专员办开展的地方政府债务监管工作给予了鼎力支持。

  在江西省萍乡市财政局会议室里,该市财政局副局长林鹰开门见山地对记者说:“在债务监管上,我们和专员办的关系已经从开始时的‘背靠背’变成了现在的‘肩并肩’。”

  具体分管这项工作的萍乡市财政局党组成员、乡镇财政局长肖维红对此感触更深。他对记者说:“我在国库科、预算科工作10年,以前是怕专员办来检查,查出问题就要处罚;现在是盼,专员办进行的每一次检查都促使我们的业务水平有很大提升。”

  肖维红给记者讲述了去年10月发生的一件事。那时,江西专员办核查组来到萍乡,对融资平台公司债务统计工作进行核查调研。由于事前并没有专门的填报指导性原则说明,很多问题弄不明白,导致填报表格速度较慢,前后填报了3次还是不合格。核查组对表格逐条进行解释,并与经办人员进行认真沟通,形成了一个标准化的表格填报要求,确保了该项工作保质保量地完成。“这个填报要求和后来财政部下发的填报口径不谋而合,这一件小事充分体现了专员办的工作态度和工作水平。”

  肖维红说,经过专员办核查、指导后,该市出台了政府性债务管理办法,进一步完善了债务管理制度,增强了依法依规举债的意识,规范了置换债券资金管理。从去年8月份到现在,工作上没有出过任何差错。

  由于债务风险防控更加到位了,2015年末市本级一般债务率大幅下降,退出了风险提示地区名单。截至目前,全市没有一个区县债务余额超限额。

  “全省有两个地级市没有发债务风险提示通告,萍乡市是其中之一。”肖维红高兴地说。

  而在宜春市政府投融资管理办公室主任毛系元的眼里,江西专员办的债务监管从去年开始,核查力度之大,问责之严,前所未有。

  “仅去年下半年以来不到1年的时间,专员办专门到宜春核查就达4次。”毛系元认为,专员办的严格监管强化了基层的“红线意识”,让各级地方政府及财政部门实实在在了解了政府及部门违规举债是一条触碰不得的“红线”和“高压线”。

  “我分管债务管理工作,可以说是如履薄冰。每天都把预算法等相关法规文件顶在‘脑门’上,怕违规,怕触线。”毛系元感慨不已。

  毛系元说,目前宜春市政府已经不再为融资出具任何文本(之前不规范的文本正在按照相关文件要求自查自纠),政府也不会为平台公司融资做决策。政府和企业举债已经完全被“隔离”。

  上高县财政局局长甘利华认为,江西专员办的债务监管,规范了地方政府举债行为,提高了债券置换资金使用效益,有效控制了地方政府债务规模,防范了地方政府债务风险。

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