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找准PPP项目绩效评价的焦点和“痛点”

来源:中国财经报 发布时间:2017-08-10

  对于政府和社会资本合作(PPP)而言,绩效评价工作能否有效开展,绩效评价结果能否被有效利用,是PPP项目能否成功推广的重要因素之一。本期特邀多位专家,围绕PPP项目绩效评价的焦点和“痛点”问题发表见解。 

   

       解读 

  PPP项目绩效评价开展有哪些政策依据  

  北京立信兴华管理咨询有限公司 赵仕坤

  在PPP项目的执行过程中,绩效评价是衡量项目是否取得成效的主要手段。绩效评价工作能否有效开展、绩效评价工作结果能否被有效运用,是PPP项目能否成功推广的重要决定性因素之一。PPP项目绩效评价开展有哪些政策依据?

  绩效评价,是指根据设定的绩效目标,运用科学合理的绩效评价指标和评价方法,对预算支出的经济性、效率性、效益性等进行客观、公正的评价。

  财政部、国家发改委近年出台的各项规定中均明确,绩效评价工作是监督与管理PPP项目规范执行的重要手段。

  例如:财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)指出,财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定;省级财政部门要督促行业主管部门,加强对项目公共产品的服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开,接受社会监督。同时,要根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整,激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

  财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)明确,项目移交完成后,财政部门(政府和社会资本合作中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。

  财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》(财金〔2016〕92号)明确,各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见。

  国家发改委等6部委颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确,实施机构应当根据特许经营协议,定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析,会同有关部门进行绩效评价,并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制,保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容。

  国家发改委《关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》(发改投资〔2016〕2231号)指出,项目实施机构应会同行业主管部门,根据PPP项目合同约定,定期对项目运营服务进行绩效评价,绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。

  除此以外,在财政部、发改委及相关部委出台的关于PPP项目的有关规定中,也都明确要求PPP项目进行绩效评价。

  

  建议  

  从四方面进一步改进PPP项目绩效评价  

  南京卓远资产管理公司 王乐 金佳龙

  在实践中,绝大部分政府付费项目的评价都放在了运营维护期,重点对项目公司运营维护阶段进行评价和付费。由于前期项目投资和建设任务主要由项目公司承担,项目公司自然关注建设期的风险。政府方和社会公众对于建设期的绩效评价和风险重视程度不够,而是更加关注项目建成后的综合效益,把着眼点放在项目运营和维护期。由此,笔者对于深入推进PPP项目绩效管理提出如下建议:

  一是加强PPP项目全生命周期的绩效管理研究。

  PPP项目的全生命周期绩效管理是很有意义的研究课题。

  向前追溯,在总体规划、项目立项、可研论证阶段到设计阶段等前期工作阶段进行绩效管理,促进项目的科学决策和有效实施。

  向后延伸,可以延伸到项目运营维护期间的中期评估以及项目移交或提前终止后的后评价阶段(含对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价)。评价结果应及时反馈给项目利益相关方,作为政府加大支持、完善监管、调整PPP相关制度体系的依据,以提高政府投资决策水平和投资效益,同时激励社会资本不断提升管理,推进技术创新,提高服务水平。

  二是建议财政部门联合各行业主管部门共同编制行业PPP项目绩效评价工作指引和实施办法。

  财政部门可积极联合各行业主管部门,共同编制行业PPP项目绩效评价工作指引。充分结合各行业特点、技术规范和适用法律法规,编制体系完整、指标确定、操作性强的绩效评价工作指引,方便各项目实施机构开展系统的绩效评价工作,各行业社会资本方对照评价指标改善管理,提升产品和服务质量,实质性提升PPP项目全生命周期的绩效管理水平。

  三是改进综合信息平台,新增绩效评价板块,建设PPP基础数据库。

  在上述两项工作有初步成果的基础上,根据绩效评价工作指引中明确的绩效评价基本思路和指标体系,财政部可在现有的综合信息平台基础上,增加绩效评价模块,引导实施机构和社会资本方的行为方式,尽快建立起全生命周期的绩效管理和评价体系,实现全生命周期的标准化和公开透明管理。

  财政部门可通过综合信息平台,实现对PPP项目全生命周期相关数据的收集、汇总、整理和分析,建设全面的PPP项目基本情况和项目成交数据库,作为绩效评价的基础性数据库。

  四是充分发挥现有专家库和咨询机构库作用,就绩效管理征询多方面意见。

  既有的专家库和咨询机构库是宝贵的智力资源。专家库拥有各行各业、各个专业领域的专家数百名,这些处于不同岗位的专业人员会结合自身工作实际提出针对性的意见。数百家PPP专业咨询服务机构覆盖了法律、财务、工程咨询、工程技术等各个专业,国内的PPP项目基本上都是由这些咨询机构实施完成。因其具有丰富的实际操作经验,也会为PPP项目的绩效管理提供有价值的案例分析和经验分享。这些丰富的智力资源必将推动PPP项目的绩效管理更加科学化、规范化和体系化。

  

  绩效评价指标设置须考虑全生命周期   

  北京财指南咨询公司 徐向东 刘新晶 倪杨

  何谓中国PPP的核心?一定是物有所值。笔者认为,实现物有所值的重要手段之一是对项目公司进行绩效考核。

  在PPP项目中,政府方与项目公司应明确约定项目的绩效标准,并将政府支付对价与项目公司的绩效表现挂钩,如果项目公司未能达到约定的绩效标准,则会扣减相应地付费或对价,甚至解除项目合同。

  在PPP实操中,笔者发现,近期一些政府付费类PPP项目仍采用“可用性+绩效付费”的“政府付费”回报机制。其中可用性付费总额为项目投资总额,加上融资成本,以及社会资本的合理投资收益,以项目竣工验收合格为依据,以建设可用性绩效指标为标准,自项目商业运营日起向社会资本逐年支付。

  绩效付费仅限定为运营维护绩效付费,依据约定的运营维护绩效考核标准及考核程序,根据考核结果支付运营维护费用。同时,一些可行性缺口补助机制的PPP项目,在政府支付可行性缺口补助之时,也变成“可行性缺口补助可用性付费+可行性缺口补助运营维护付费”的方式。笔者认为从物有所值以及绩效考核的本意来看,上述绩效考核指标的设置无论是从理论上,还是实践上都存在一定偏差。

  按照财政部2014年12月发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)规定来看,可用性体现的是项目全生命周期的可用性,而非仅是建设期的可用性。

  当前,大多数的“可用性+绩效付费”方式,实际上是“建设可用性+运营维护绩效付费”方式。由于在项目竣工验收合格之后,建设可用性的绩效考核指标基本全部满足,因此,政府就是按照一个固定的金额分期支付。而运营维护考核不合格,只能扣除运营维护费用,人为地将可用性割裂成了两笔款项。把可用性仅限定为建设可用性,把可用性付费与运营维护付费割裂开来,实际上有“BT+O”之嫌疑,不利于项目公司站在全生命周期的角度投资融资、建设实施、运营维护项目。这与国家推行的PPP全生命周期的理念还是有偏差的。

  

  在PPP项目之中用好内含报酬率  

  大学资产评估土地房地产估价公司 丘开浪

  内含报酬率是PPP项目全生命周期管理中一项重要的定量评价指标,它在PPP项目中的科学运用,能够为PPP项目的更好发展“保驾护航”。

  内含报酬率,是指能够使未来现金流入现值等于未来现金流出现值的折现率,或者说是使项目净现值为零的折现率。在PPP项目中运用的内含报酬率主要包括项目投资内含报酬率和项目资本金内含报酬率。

  项目投资内含报酬率是项目投资现金流入的现值等于项目投资现金流出现值的折现率。在PPP项目公司中,项目投资现金流量等价于项目公司的企业自由现金流量,企业自由现金流是全投资口径的现金流指标,反映全部资本所共同享有的现金流。因此,项目投资内含报酬率是站在企业的角度,反映了企业整体的报酬水平,可考察企业融资前的盈利能力。

  项目资本金内含报酬率是项目资本金现金流入的现值等于项目资本金现金流出现值的折现率。在PPP项目公司中,项目资本金现金流量等价于项目公司的股权自由现金流量,股权自由现金流是权益口径的现金流指标,反映权益资本享有的现金流。因此,项目资本金内含报酬率是站在权益资本的角度,反映了企业股东获得的报酬水平,是从项目权益投资者角度考察项目融资后的盈利能力。

  项目投资内含报酬率和项目资本金内含报酬率之间是否存在差异及差异程度大小,取决于权益资本是否通过举借债务资本获得财务杠杆效应。

  当付息债务的税后利率与项目投资内含报酬率一致时,资本金内含报酬率也与项目投资内含报酬率相等,这种情形下举借债务并不影响权益资本的收益能力。

  若付息债务的税后利率小于项目投资内含报酬率,权益资本将得益于财务杠杆效应,资本金内含报酬率将大于项目投资内含报酬率;若付息债务的税后利率大于项目投资内含报酬率,则意味着权益资本不仅无法从财务杠杆获得正面效应,而且还会受高昂的债务资本成本所拖累,使资本金内含报酬率小于项目投资内含报酬率。

  运用内含报酬率,不仅能够对PPP项目调价公式是否公平进行检验,避免出现调价公式设置的主观性和随意性,而且能够推导出优化修正后的调价公式,使调价机制反映价值思维的客观规律。在涉及合作期限、最低需求量、风险分配等PPP项目合同条款的变更或再谈判过程中,内含报酬率的横向及纵向对比功能仍然可以发挥重要的作用,对PPP合同的其他变更事项提供量化指引。

  因此,在PPP项目合同条款变更、项目合同再谈判、中期评估、绩效评价过程中,应重视内含报酬率的测算,促进PPP项目的可持续发展。

  

  应用行业大数据提高绩效评价的质量和效率  

  北京市交通委员会 李飞

       北京明树数据公司 肖光睿

  据明树数据统计,截至目前,国家层面项目库中项目数量已达到1.3万个,总投资额接近16万亿元。在这些项目中,累计成交近4000个,成交金额也接近6万亿元。PPP项目快速发展背后,一些问题也逐渐暴露了出来,其中有些问题是需要通过提升精细化管理能力来解决的。由此,笔者提出以下5项建议:

  1.加强绩效考核顶层设计  

  目前,国家层面没有出台PPP绩效评价指引或办法,行业也缺乏针对PPP项目全生命周期绩效考核指标体系相关标准或规定,这导致PPP项目绩效考核存在主体责任不够明确、各个项目绩效考核指标体系水平参差不齐、考核指标中定性指标偏多可操作性不强等问题,难以真正实现政府依据绩效考核结果来付费的政策目标,也不利于相同行业、相同领域项目之间的横向、纵向对比分析。

  笔者建议,国家层面应尽快提出绩效考核相关管理办法,确立绩效考核工作在PPP项目全生命周期中的统领地位,明确绩效考核目标、原则、主体、方向,以及绩效考核服务的对象,通过绩效考核引领政府和社会资本双方提高公共服务效率和质量。

  2.积极引入第三方绩效评估  

  绩效考核可以准确地判断项目提供公共服务的水平,而评判的标准就是PPP合同中的约定。

  随着项目的推进,一些与项目实际脱节的条款会显露出来,这就需要借助行业同类项目的数据进行调整优化,并对项目进行重新考核。

  然而,由于政府方人手不足等原因,相应的绩效考核工作并不能够完全依靠政府部门来完成,需要引入第三方机构来协助进行绩效考核。这就要求第三方机构必须具备足够的公信力和较高的专业水准,才能够获得政府及社会资本方的信任。

  3.应用行业大数据,提高绩效评价的质量和效率  

  目前,市场上有部分机构以数据为基础,通过对大量项目合同中履约条款的识别和汇总,整理不同类型、不同区域、不同行业的项目履约条款中的绩效要求,优化履约绩效考核方法。其通过对不同项目的绩效考核,汇总整理考核结果,并反馈初始数据库,周而复始,不断学习,以提供更优的绩效考核方法和标准,并综合对相同行业、相同领域项目之间的横向、纵向对比分析,为后续项目的绩效考核目标设定提供参考。

  笔者认为,借助一些技术手段和方法对行业数据进行深入分析,以获得更加精细化的指标数据,这将有利于提高绩效评价的质量和效率。

  4.应用PPP全生命周期资产管理系统,统筹管理区域绩效考核  

  笔者建议,地方PPP统筹管理部门,要充分掌握项目履约推进情况,从顶层设计上优化调整项目考核标准,做到充分借鉴吸收。相关部门可以结合PPP全生命周期资产管理系统的应用,将大数据用于为地方PPP统筹管理部门提供综合性绩效评估服务,针对同一区域的某几种类型项目,统一建立资产管理系统,随时监测和调取相关数据,使项目执行机构能够充分掌握项目履约推进情况,并通过长期绩效考核结果,预判下一年度政府付费额度,使得PPP项目中财政预算支出真正有据可依。

  5.梳理PPP合同流程,出台履约管理办法  

  笔者建议,相关部门应明确履约依据,包括特许经营协议和建设及运营相关指标要求;认清履约主体,检查考核方和被检查方要明确,不能仅仅是甲乙方;职责分工要清晰,不同的部门分管不同的业务,要阐述清楚哪项履约考核具体找什么部门,哪个部门牵头负责;提出履约管理模式及流程,包括日常性履约报告、季度性履约考核、年度履约检查及临时性事件处理等。

  

  案例  

  轨道交通PPP项目绩效评价应注意哪些要点  

  德勤华永会计师事务所全球基础设施业务中心  朱霞

  政府基础设施项目推行PPP模式的初衷,一方面是对于政府方来说,要以相对较小的财政支出获得相对较大的社会和经济效益;另一方面是对于社会资本方来说,要通过自身建设效率、运营效率的发挥,获取相应的回报。这也就意味着,PPP的核心是政府和社会资本的共赢,绩效评价正是评估项目的运作是否真正达到了这一目标。

  根据国家出台的相关政策,笔者对城市轨道交通PPP项目绩效评价要点进行了梳理:

  一是绩效评价的阶段涵盖项目全生命周期,包括项目建设期、运营期和移交阶段。

  二是绩效评价的内容包括,建设质量、运营质量、建设及运营安全、成本效益。

  三是绩效评价应与项目回报机制相结合设计。绩效考核系统不仅包括建设期、运营期绩效考核指标的设定,投资回报机制的设计本质上也是一种绩效考核,而且内含在投资回报机制中的绩效考核也更有效率。对于按照客流量补贴、按照车公里补贴和按照可用性补贴的项目来说,由于在投资回报机制中,已经分别内含了对客流量、车公里、可用性的激励和评价,其绩效考核的侧重点将各不相同。

  使用者付费项目是否需要绩效考核?一般认为,对于政府付费项目来说,绩效考核结果用于确定政府付费的数额。对于使用者付费项目来说,同样需要绩效考核。对于项目公司来说,当项目回报全部来自于使用者付费时,为了追求回报收益的最大化,可能通过不断提高运营质量来提高使用者付费的数额,这也体现了PPP项目的实质,即激励社会资本不断提高运营效率。

  值得注意的是,PPP项目的所有权一般属于政府,合作期满后,项目的所有权和运营权还将交回给政府,移交期的项目质量决定了今后项目的可持续性,因此对于使用者付费项目来说,仍然需要对项目质量进行考核,以确保项目的可持续性。不过,此时考核的侧重点会与政府付费项目有所不同。

  对于轨道交通项目来说,由于票务收入有限,往往难以覆盖项目的建设运营成本,政府可行性缺口补助普遍存在。但在A+B包的项目设计中,按照客流量进行补贴时,从社会资本或项目公司的角度可以看作是使用者付费项目,在投资回报机制中,已经内含了对客流量的考核,但仍然需要对建设质量等内容进行综合考核。

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