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本报观察:中国版“市政债”步入快速路

作者:李忠峰 来源:中国财经报 发布时间:2017-08-03

  8月2日,财政部网站公布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》,从而为全面打造中国版的地方政府“市政项目收益债”(以下简称“市政债”)打开了通道。

  上海财经大学公共经济与管理学院教授郑春荣接受记者采访时表示,此次通知在总结前期土地储备专项债券、收费公路专项债券发行经验的基础上,做了全面推广,体现了财政部门在地方政府债务改革方面方向明确,稳步推进,对债务管理愈加成熟,有条不紊。

  探索中国版“市政债” 

  郑春荣说,专项债券在国外通常被称为“收益债券”,即政府机构为水利、交通、高等教育和公共医疗等特定项目筹集资金,偿债资金都来源于投资项目的收益,而不是财政一般预算收入。由于“收益债券”没有以财政收入作为担保,其投资风险略大,发行利率也稍高一些。

  各国市政债管理方式不同,美国属于市场主导完全竞争的市政债融资模式,债券发行条件、审批规则由州政府定,州以下地方政府有权力独立发行市政债,这与联邦财政体制下地方政府财权独立相关。在单一制财政体制的日本,市政债体系具有较强的行政色彩,中央和上级政府对地方发行市政债具有一定审批权。加拿大发市政债则是采取以多个城市为单元设立区域城市金融委员会的区域联合融资模式。

  经过20余年的摸索,中国已开始打造符合自身国情的市政债。中国财政科学研究院副院长白景明接受记者采访时表示,这是落实全面依法治国的要求。新预算法规定,地方政府举债应当在国务院批准的限额内采取发行地方政府债券方式,除此以外不得通过其他任何方式举借债务。国发43号文件进一步明确,对没有收益的公益性项目发行一般债券融资,主要依靠一般公共预算收入偿还,纳入一般公共预算管理;对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资,以对应的政府性基金收入或专项收入偿还,纳入政府性基金预算管理。

  “这次印发的通知,目的是指导地方在法定专项债务限额内,按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券,发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种,同步研究建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度。”白景明认为,此次出台通知还有一个背景是,举债融资必须明白干什么、干到什么水平,有没有现金流来倒逼建立有“绩效”的举债。

  规范融资 化解风险 

  财政部有关负责人表示,试点发行项目收益专项债券,进一步强化了专项债券及对应项目信息披露要求,增加了地方政府债券信息透明度,有利于投资者增强识别和评估风险的能力,充分发挥信用评级、信息披露、市场化定价等市场机制激励约束作用,促进市场融资自律机制的形成,充分发挥市场机制的资源配置作用。

  同时,“依靠对应项目取得的政府性基金或专项收入偿还”,明确了不同专项债券对应项目的偿债资金来源,探索实现不同类型地方政府专项债券“封闭”运行管理,有利于锁定专项债券风险范围,切实保护投资者合法权益,也有利于遏制违法违规融资担保行为,防范财政金融风险。

  “试点发行项目收益专项债券,有利于丰富地方政府债券品种、完善地方政府债券发行机制、提高专项债券流动性,提升地方政府债券市场化程度,吸引更多社会资本投资地方政府债券,发展和完善我国地方政府债券市场。”白景明认为,这也是在法定专项债务限额内依法开好“前门”的管理创新举措。优先选择土地储备、政府收费公路2个领域试点发行,并鼓励有条件的地方立足本地区实际开展试点,有利于在妥善控制专项债务风险的前提下保障重点领域合理融资需求,发挥专项债券积极作用,加大“补短板”力度,改善基本公共服务供给质量。

  白景明说,此次通知还要求把专项债券管理重心转移到项目上,同时强调信息披露,要求公开的内容特别详细,通过公开让投资者自主选择,这将让不讲绩效的投资没有市场。

  郑春荣表示,项目的风险与政府兜底相分离,体现了项目收益专项债券的本质特点,政府不再承担此类债券的偿还责任,强化了硬约束,有利于投资者更好地判别项目的投资风险,建立投资风险意识。专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入,应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金,专门用于偿还到期债券本金,不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。

  总额控制 灵活管理 

  财政部有关负责人表示,各地试点分类发行项目收益专项债券的规模,应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排,包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。这些规定,既与现行地方政府债务限额管理、预算管理政策高度衔接,又在规模管理、项目要求、发行方式、信息披露方面具有鲜明的特点。

  白景明告诉记者,这次通知特别强调偿还责任,既能规范项目管理,又能约束不合理的发债。“比如,债券发行额度不是必须用完,而是发行时要看有没有好的项目,有没有收益,如果没有,就不需要发行。”

  郑春荣表示,试点分类发行项目收益专项债券,充分体现了债券市场的引导作用。在债券市场上,风险高,收益也高;风险低,收益也低。项目收益债券的投资风险与项目自身相捆绑以后,有利于债券市场发挥其价格信号作用,对不同地区、不同行业的专项债券进行差别化定价,体现风险差异,也必将有利于那些市场信用好的地区降低融资成本。

  通知规定,分类发行专项债券建设的项目,应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入,且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。由此可见,项目债券的发行期限与项目的现金流收入相匹配,在期限结构是一致的,避免了再融资风险。

  “这还将有利于金融市场建立硬约束。”郑春荣说,专项债券以特定的项目收益为偿债资金来源,在法律上明确了各级政府没有连带的担保责任和救助责任,这有利于债券市场的投资者形成明确的投资预期和风险防范意识,使资质不全、信用较差的项目难以成功融资。

  “总之,我国作为一个单一制国家,中央政府有必要对地方政府债务进行全面管理。此次通知给予了省级政府发行各类项目收益专项债券的自主权和灵活度,但并不意味着完全放开地方政府债券的发行审批,仍由国务院和财政部进行总额控制、统一管理,避免了发行规模的失控。”郑春荣表示。

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