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预算绩效管理“中国经验”呼之欲出

来源:中国财经报 发布时间:2017-09-26

  本报记者 齐小乎

  “近年来,中国积极推进预算绩效管理改革,建立健全具有中国特色的预算绩效管理框架。虽然起步较晚,但进步很快,已经得到了一些国际组织的高度肯定。相信在不远的将来,一定会为其他亚洲国家提供一份可以借鉴的中国经验。”财政部部长助理赵鸣骥日前出席由财政部与亚行在杭州联合主办的2017年“亚洲评价周”活动时作出以上表述。

  绩效评价作为重要的公共管理与决策支持工具,是各国财政改革的重要内容,并在公共服务领域得到了越来越广泛的应用。此次“亚洲评价周”活动期间,来自28个国家、39个国际机构的190余名参会专家和代表就国内外绩效评价现状及经验进行了交流与分享,中国预算绩效管理的迅猛发展尤其得到了国内外专家的一致关注和好评。

  我国预算绩效管理取得阶段性成效

  上世纪八九十年代,英国、美国、澳大利亚等国在经济社会陷入危机、政府公信力下降、机构臃肿、行政效率低下的背景下,借鉴企业管理经验,实施绩效预算改革。经不断改进和完善,目前世界上有50多个国家建立了绩效预算管理框架,世行和亚行等国际组织在发展援助领域也已开展绩效评价工作。中国作为最大的发展中国家,近些年来积极借鉴OECD国家好的做法和国际金融组织项目绩效评价中的宝贵经验,积极推进绩效预算管理改革,建立健全具有中国特色的绩效预算管理框架,对提升预算管理水平和财政资金的使用效益发挥了重要作用。

  “中国预算绩效管理已经取得了阶段性成效。”财政部预算司绩效处处长郑涌表示,阶段性成效体现在四个方面:一是全过程预算绩效管理模式初步建立,中央部门绩效理念逐步增强,绩效责任有所提升。二是绩效评价范围明显扩大,中央财政推动重点评价和全面自评“点面”结合,绩效评价资金规模超过1万亿元。三是预算透明度明显增强,绩效目标、绩效自评和重点绩效评价结果的公开得到全国人大、审计部门高度认可,专家、媒体普遍给予好评,社会公众反响较好,政府公信力得到较大提升。四是有效推动了地方财政绩效管理跨越式发展。

  亚洲开发银行独立评价局局长马文说:“中国已经建立起良好的预算绩效管理体系,不同级别的政府部门对于这项工作的认识都表现出高度的一致性,他们力量强大而高效,使绩效评价工作得以快速推进。”

  据郑涌介绍,为落实预算法要求,2015年以来,中国财政部大力推动各项绩效管理制度和改革措施扎实落地,初步建立了从预算编制、预算执行到结果反馈的全过程绩效预算管理机制,主要体现在以下五个方面:

  第一,做实绩效目标,实现绩效目标管理全覆盖。2015年财政部印发了《中央部门预算绩效目标管理办法》和《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》,完善了相关制度规定。在编制2016年一般公共预算时,加强绩效目标审核论证,形成了包括产出数量、质量、时效、成本、经济效益、社会效益、生态效益等9个维度的规范化绩效指标体系。2017年,进一步将绩效目标覆盖范围扩大到政府性基金预算和国有资本经营预算。

  第二,开展绩效监控试点,及时纠正执行偏差。2016年选择教育部、水利部等15个中央部门开展绩效监控试点;2017年进一步扩大到所有中央部门,跟踪项目绩效目标完成情况,及时堵塞“管理漏洞”,纠正执行偏差。

  第三,推动绩效自评全覆盖,落实部门主体责任。组织中央部门对2016年度所有项目支出开展绩效自评,对绩效目标完成情况进行全面“体检”,为部门落实主体责任、加强内部管理找到了有效“抓手”。

  第四,建立重点绩效评价常态化机制,强化评价结果应用。近两年来,财政部每年都选择部分重点民生政策和重大专项支出,以财政部预算评审中心和财政部驻各地专员办为主体,会同第三方机构开展重点绩效评价,绩效评价结果已经成为完善支出政策、改进财政管理和安排预算资金的重要依据。

  第五,建立绩效信息公开机制,主动接受社会监督。选择部分中央部门的重点项目绩效目标和绩效自评结果,随同部门预算、决算提交全国人大常委会审议。将部分重点项目绩效评价报告随同中央决算提交全国人大常委会参阅。上述重点项目绩效目标、绩效评价报告主动向社会公开。

  上海国家会计学院院长李扣庆表示,相对于很多西方发达国家而言,中国的绩效评价事业起步比较晚,但是进步非常快。这个快速发展的过程本身,或许就可以为世界贡献一份“中国经验”。

  绩效评价应更注重效率和可持续性

  “不必过多在绩效这一概念上纠结。”马文说,“现在大家都关注绩效评价,亚行也在积极作为,在制定相关标准的同时,我们会更关注怎样使这些标准注重项目、规划、政策的相关性、有效性、效率以及可持续性。”

  对于亚行制定的国际标准的实施情况,马文介绍说,多家多边发展银行都已经开始运用,马来西亚、菲律宾等国政府也已经进行了立法。中国在实施世行项目时就使用了国际标准,而且做得非常好。比如,曾有一技术援助项目要求做财务内审,中国不仅完成得很好,而且已将内审评价环节推广到许多领域,这也可以从另一个侧面看出中国的实施力度。我们评价一些国家相关项目有两个标准,即效率和可持续性,中国在这两方面的得分都比较高。

  同时,马文也对OECD国家及中国提出建议,那就是尽可能在讲求产出的同时,更注重结果导向,关心公民获得的福祉。

  李扣庆在接受采访时表示,科学开展绩效评价,切实推进结果导向的管理,是一项复杂的系统工程。当前,一些部门的绩效意识与主体意识有待于进一步提升,绩效评价从业人员的综合素质有待于进一步加强,可以说,绩效评价工作的深入推进和评价能力建设任重道远。

  “现在中国地方政府绩效评价内容比较多,主要是围绕项目支出、部门整体支出、财政支出政策这三方面进行评价。”中央财经大学教授童伟表示,在项目支出评价方面,重点监控的领域是民生服务类项目、基础设施建设类项目以及信息化项目,部门整体支出评价已经从选择职能清晰、界定明确的部门试点向全覆盖转化。而且一些地方财政部门已经对自身的绩效“开刀”,对本部门的整体支出进行了评价,这是一种大胆的尝试。

  在谈到对于未来如何开展绩效评价工作的认识时,李扣庆认为应从以下三个方面发力:一是加强对新发展逻辑的认识;二是深化对评价理论、方法的理解;三是大力加强能力建设,提升评价从业人员的专业素质。

 

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