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警惕美国以国家安全为由按下贸易“核按钮”

作者:张衡 来源:中国财经报 发布时间:2018-02-28

  美国商务部日前公布了对美国进口钢铁和铝产品的国家安全调查(232调查)报告,认为进口钢铁和铝产品严重损害了美国内产业,威胁到美国家安全。美国商务部据此向总统特朗普提出建议,对进口钢铁和铝产品实施关税、配额等进口限制措施。据悉,特朗普要在90天内做出是否对相关产品进口采取最终措施的决定。

  商务部贸易救济调查局局长王贺军对此表示,美方的调查结论毫无依据,与事实完全不符。中方敦促美方克制使用贸易保护工具,遵守多边贸易规则,为国际经济贸易秩序作出积极贡献。如果美方最终的决定影响中国利益,中方必将采取必要措施维护自身正当权利。

  商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究所副所长白明接受采访时则认为,美方无限扩大国家安全壁垒,滥用“232调查”。中方不会坐视不理,如果美国一意孤行,中方应做好准备,在不违反WTO规则前提下进行反制。

  记者注意到,美发起的“232调查”这一极具贸易保护倾向的单边主义做法,也极大损害了相关国家的利益,引起欧盟等方面的反对。英国《金融时报》近日刊文表示,特朗普政府以国家安全为由,相当于按下了贸易“核按钮”。

  滥用“232调查”危害国际贸易秩序 

  根据美国《1962年贸易扩展法》第232章,授权美商务部对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行立案调查。2017年4月,美商务部对进口钢铁和铝产品先后启动了“232调查”。美商务部调查认为,进口钢铁和铝产品对美国国家安全造成威胁,并分别提出了具体的建议措施。

  针对钢铁产品,美商务部建议特朗普可对所有进口钢铁征收至少24%的关税,对所有国家一视同仁;或者对从巴西、中国、埃及、印度、韩国、俄罗斯、南非、土耳其和越南等12个国家进口的钢铁征收至少53%的关税,并将其他国家或地区的钢铁进口配额设置为其2017年对美出口规模的100%;或者对所有国家或地区实施钢铁进口配额,为其2017年对美出口规模的63%。

  针对铝产品,美商务部建议特朗普可对所有进口铝产品征收至少7.7%的关税;或对从中国、中国香港、俄罗斯、委内瑞拉、越南等5个国家或地区进口的铝产品征收23.6%的关税,并将其他国家或地区的铝产品进口配额设置为其2017年对美出口规模的100%;或对所有国家或地区实施铝产品进口配额,配额为其2017年对美出口规模的86.7%。

  据2月23日彭博社报道,特朗普希望对钢铁产品采取最严厉的措施,实施24%的全球性关税;对进口铝产品实施最高10%的关税。

  据记者了解,WTO规则中有“国家安全例外”的规定,允许成员以国家安全为由限制进口,但实施条件相当苛刻,且不鼓励世贸组织成员使用,更不允许成员“滥用国家安全例外规定”来采取限制性的贸易措施。数据显示,1995年WTO成立后,美国政府仅在1999年与2001年启动过两次“232调查”,但均没有采取任何措施。时隔近20年之后,特朗普上台后美国商务部又将“232调查”摆上台面。

  白明说,WTO规则对“国家安全例外”有严格限制,现在的问题是,钢铁等产品能用来制造坦克,也可以用来制作菜刀、汽车,以前者的名义禁止后者,是无限扩大国家安全壁垒,滥用“232调查”的行为。

  王贺军表示,“国家安全”范围十分广泛,缺乏统一界定,极易造成滥用。如果各国仿效美方做法,将对国际贸易秩序造成严重影响。

  多重救济行贸易保护之实 

  王贺军指出,美方对大多数进口钢铁和铝产品已采取了上百起的“双反”措施,对国内产品提供了过度的保护,不应以“国家安全”为由,轻率地对进口钢铁和铝产品再采取限制措施。

  据美商务部钢铁“232调查”报告显示,截至2018年2月15日,美国对进口钢铁产品实施了169项反倾销和反补贴征税,其中29项针对中国产品,目前还有25项反倾销和反补贴调查正在进行中。记者也注意到,仅在2017年,美方对自中国进口的钢铁和铝产品发起了多项反倾销和反补贴调查。

  2017年3月,美国国际贸易委员会认定自中国进口的不锈钢板带材和碳合金钢板对美国内产业造成实质损害,美国海关将对自中国进口的上述产品征收反倾销税和反补贴税。

  就在当月,美商务部也发布公告,决定对自中国进口的铝箔发起反倾销和反补贴调查。在反倾销调查中,继续对华采用“替代国”这一歧视性做法,裁定96.81%—162.24%的高税率;反补贴调查中,裁定中国企业16.56%—80.97%的补贴幅度。

  2017年11月,美方非基于国内产业申请,而由政府机关对来自中国的通用铝合金板自主发起反倾销和反补贴调查,这是25年来,美国商务部第一次自主发起贸易救济调查。尽管美方表示,双反案与关于国家安全的“232调查”并无关联,但是这两项调查均可能对相关产品的进出口贸易造成重大影响,给予美国相关产业多重救济。

  在白明看来,中国是钢铁出口大国,近年来铝产品出口规模发展迅猛,“232调查”虽然也涉及到很多国家,但影响程度不一,在当前中美贸易不平衡情况下,发起的“232调查”对中国效果更为直接。白明说,美方在对进口钢铁和铝产品发起多起“双反”调查的情况下,发起所谓“232调查”,就是试图对“双反”措施下的“漏网之鱼”实施“一网打尽”。

  实际上,中美之间的钢材贸易是互补的,中国不仅对美出口,而且从美国进口钢材,双方产品有差异,用途不同。王贺军此前就曾指出,美国钢铁企业的经营困难主要是由于其设备陈旧,导致出品率低,进而影响利润,与中国输美不锈钢板带材和碳合金钢板没有关联性。在调查期内,美国内市场对上述产品的需求上升,表明中国输美产品满足了美国内不断增长的市场需求。

  一直以来,中美两国铝业具有很强的互补性,美国铝业早在20多年前就陆续退出增值较低的铝箔生产,而集中精力生产并出口高端铝材。美国铝箔生产的下滑并非中国铝箔对美出口导致的。因此,不合理地使用贸易救济措施,不仅损害中国企业出口利益,也会削弱美国下游产业的竞争力,不利于美国国内就业,还会影响广大美国消费者的利益,最终导致中美相关产业两败俱伤。

  按下贸易“核按钮”遭多方反对 

  白明说,“232调查”不只针对中国,虽然中国钢铁出口量大,但欧盟、日、韩钢铁产品附加值大,因此“232调查”对这些国家和地区影响也很大。美商务部的报告显示,2017年前10个月,中国是美国的第四大铝供应国,占到美国所有进口铝总量的9.5%;中国是美国第11大钢铁供应国,占到美国钢铁进口量的2.2%。

  根据彼得森经济研究所发布的报告,尽管美国政府主要目标是中国,但此次“232调查”措施对中国出口产生的影响有限,相比而言,其他国家将会遭受更大的损失。对欧盟而言,法国、德国和英国出口的钢铁产品可能受到美国特朗普政府发起的“232调查”的冲击最大。据媒体报道,欧盟发言人近日表示,“将采取适当措施捍卫欧盟的产业。一旦我们的出口受到美国任何限制措施的影响,就会迅速地恰当回应。”

  白明说,中方不会坐视不理,将就最终结果采取措施。首先是进行积极沟通。在中美“百日计划”基础上,特朗普去年11月访华期间,两国企业签署合作项目的金额达2535亿美元,这些商业成果既有贸易项目,也有双向投资项目;既有货物贸易,也有服务贸易,涉及“一带一路”建设、能源、化工、环保、文化、医药、基础设施、智慧城市等广泛领域。

  “这些领域可以加强合作,避免贸易摩擦,但中方要做好最坏的打算,如果美一意孤行,我们要做好准备,在不违反WTO规则下进行反制。”白明说,竞选期间,美国八大出口州都投票支持特朗普,如果中国等国做出相应反制,触动这些州的利益,特朗普的执政基础就会动摇。

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