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深化预算管理制度改革 助推国家治理能力提升

——访中央财经大学副校长马海涛

作者:李忠峰 来源:中国财经报 发布时间:2021-04-21

  近日,国务院印发关于进一步深化预算管理制度改革的意见(以下简称《意见》),围绕深化预算管理制度改革作出部署。此时出台《意见》有何深意,有哪些亮点和创新?记者就此采访了中央财经大学副校长马海涛。

  国家治理能力首先取决于预算能力 

  “在很大程度上,国家治理能力首先取决于预算能力,即政府能够有效且负责地筹集和使用财政资金的能力,因此,改变政府取钱、分钱和用钱的方式,能在很大程度上改变政府施政的方式,推进国家治理能力提升和治理体系现代化。”马海涛表示。

  党的十八大以来,尤其是预算法修订实施以来,财政部会同有关部门和地方积极改进预算管理制度,大力推动中期财政规划、预算公开、地方政府债务管理、预算绩效管理等一系列重大改革举措落地实施,为建立现代预算制度提供了基础条件。党的十九届五中全会进一步对建立现代财税金融体制、深化预算管理制度改革作出部署。

  马海涛指出,受近年来国家持续实施减税降费政策、2020年新冠肺炎疫情冲击等因素影响,当前和今后一个时期,财政处于紧平衡状态,收支矛盾较为突出。同时,我国目前的预算管理中还存在一些亟待克服的问题:财政收入承压、财政支出固化、缺乏财政统筹;支出的具体领域、政策和项目谋划不充分,分配不精准,投入效益不高;预算管理中因协同机制不健全,导致各部门、各业务处室“各自为战”。为此,迫切需要通过进一步深化预算管理制度改革,规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力。

  《意见》立足前期改革,将有关改革成果制度化,明确了涵盖6个方面的24条具体改革措施。马海涛认为,这有利于以系统化思维完善财政资源统筹机制,强化预算对党和国家重大政策的保障能力;有利于建立健全预算项目全生命周期管理机制,推进预算和绩效管理一体化,提高政府预算的制度效能。

  《意见》有四大创新 

  马海涛表示,总体来看,《意见》有四大创新之处。首先,强化以政领财、以财辅政,凸显了财政的政治和经济双重属性。

  《意见》突出强调,将坚持和加强党的全面领导贯穿预算管理制度改革全过程。财政是国家治理的基础和重要支柱,在新时代要更好发挥其职能作用,必须旗帜鲜明讲政治,自觉将财政工作放在全面建设社会主义现代化国家全局中谋划、部署、推进,切实做到观大势、谋大局、抓大事。

  其次,将系统化思维融入到预算改革全过程。加强财政资源统筹,增强国家重大战略任务的财力保障,把党中央决策部署不折不扣地贯彻落实好。推进预算和绩效管理一体化,以信息化推进预算管理现代化,加强预算管理各项制度的系统集成、协同高效,提高预算管理规范化、科学化、标准化水平。

  再其次,突出法治导向和规则意识,强化对权力运行的制约和监督。政府预算是立法部门控制行政部门施政的重要载体,《意见》进一步强化了“预算即法”的理念和纪律意识、规则意识,有利于进一步推进法治财政和法治中国的建立与完善。

  最后,突出顶层设计与分步推进,强化底线思维。按照目标导向和问题导向的原则,按照党的十九届五中全会建立现代财税金融体制的要求,分步推进预算管理领域的制度变革。面对国际和国内政治、经济不确定性加大的情况,将防风险摆在更加突出的位置,统筹发展和安全、当前和长远的关系,守住不发生系统性风险的底线。

  从具体内容来看,《意见》有五大亮点:

  一是提高财政资源配置的科学性,加强重大决策部署财力保障。各级预算安排要将落实党中央、国务院重大决策部署作为首要任务,贯彻党的路线方针政策,增强对国家重大战略任务、国家发展规划的财力保障。

  二是加强政府收入资源的整合,加强财政资源统筹。加大收入统筹力度,盘活存量,充分挖掘释放各种闲置资源潜力。加强政府性资源统筹管理,将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算。

  三是加强预算法治约束,规范预算支出管理。优化财政支出结构,坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序。推进支出标准体系建设,将支出标准作为预算编制的基本依据。不折不扣落实过紧日子要求,严控一般性支出。完善财政资金直达机制,确保资金直达使用单位、直接惠企利民。

  四是构建预算管理的综合性协同监督机制,增强预算监督合力。加强财政运行风险防控,加强重大政策、重大政府投资项目等财政承受能力评估。健全地方政府依法适度举债机制,坚决遏制隐性债务增量,稳妥化解隐性债务存量。

  五是解决预算管理的信息基础不牢、政府间部门间协同不力问题。将制度规范与信息系统建设紧密结合,以省级财政为主体建设覆盖本地区的预算管理一体化系统并与中央财政对接,动态反映各级预算安排和执行情况。建立完善全覆盖、全链条的转移支付资金监控机制。积极推动跨部门基础信息共享共用。

  推进支出标准化意义重大 

  《意见》提出,建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系,鼓励各地区结合实际在国家尚未出台基础标准的领域制定地方标准;根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等,建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系;根据经济社会发展、物价变动和财力变化等动态调整支出标准,加强对项目执行情况的分析和结果运用,将科学合理的实际执行情况作为制定和调整标准的依据。

  马海涛告诉记者,预算支出标准定额建设是通过对预算成本与预期效益进行分析考核,从而为公共资源的优化配置提供基本的依据和方法。

  推进财政支出标准化,有利于推动法治财政建设。积极推进项目支出定额标准体系建设,建立一套科学合理、统一规范的项目支出定额标准体系,并以适当的方式向社会公开,有利于保证预算分配有法可依、有据可查,做到取信于民,有助于树立依法理财意识,实现从源头上预防腐败。

  推进财政支出标准化,有利于提升政府施政综合绩效。预算支出标准体系的建设是提高财政资金使用绩效的重要手段,在保证各级政府支出需要的同时,通过制度化、标准化定额标准设计,减少预算安排过程中的博弈,降低交易成本,提高财政资金的配置效率和使用效益。

  《意见》围绕现代财政国库管理的“控制、运营、报告”三大功能,系统地提出了优化国库集中收付管理的有关要求。马海涛指出,现代国库管理旨在解决财政管理和发展面临的新问题、新挑战,以促进政府治理整体效能的提升。以国库单一账户体系制度为基础,有利于全面优化整合政府采购、资金支付、工资发放、政府债券管理、国库现金管理、收入管理、账务管理、决算与财务报告等业务流程,逐步构建“资金运行高效、控制体系完整、财务报告全面、单位权责清晰、绩效导向显著”的现代财政国库管理制度。

  《意见》将防控风险、增强财政可持续性摆在更加突出位置,强调加强跨年度预算平衡、健全地方政府依法适度举债机制、防范化解地方政府隐性债务风险、防范化解财政运行风险隐患。马海涛表示,这些措施的落实,有利于提升财政政策的逆周期调控功能,强化中期财政规划对年度预算的约束作用,对于中长期重大财政支出事项“显性化”,努力实现未雨绸缪;有利于构建地方政府显性债务管理的闭环管理机制,从地方政府债券发行、使用、偿还、预警、风险处置、信息公开等方面作出规范;有利于逐步化解地方政府隐性债务风险,防止风险累积形成系统性风险;有利于防范财政运行中的风险隐患,确保各级财政的可持续性。

  《意见》还提出,要实现中央和地方财政系统信息贯通,推进部门间预算信息互联共享。马海涛认为,这有利于强化预算协同管理能力,以“数字财政”驱动全流程预算管理,支持打造高效、透明政府。

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