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完善现代财税体制 促进“双碳”目标如期实现

作者:白彦锋 来源:中国财经报 发布时间:2021-09-14

  实现碳达峰、碳中和,是我国实现可持续发展、高质量发展的内在要求,也是推动构建人类命运共同体的必然选择。财政部门要全面贯彻落实习近平生态文明思想,完善现代财税体制,扎实推进生态文明建设,促进如期实现上述“双碳”目标。

  调整政策倒逼传统行业减碳升级

  我国自1992年成为《联合国应对气候变化框架公约》缔约方以来,一直积极推进节能减排工作,“十一五”规划就首次提出“控制温室气体排放成效”目标。在经济总量不断攀升的背景下,近年来我国的碳排放总额稳定在95亿吨左右,要如期实现“双碳”目标,需要付出极大努力。以2035年人均GDP达2020年的一倍为目标,2030年前实现碳达峰需要将碳排放峰值控制在100亿吨左右,2030年的碳排放强度需要较2005年下降三分之二左右。这要求我们在节能减排、能源转型等多方面共同发力,同时还要充分挖掘碳捕捉、利用和封存等技术潜力,并进行产业培育。

  早在上世纪90年代,我国就开始出台一系列财税政策推进节能减排。针对碳排放“大头”传统产业,有必要对现行的财税政策适时进行调整。以钢铁行业为例,钢铁不仅是耗能大户,而且其生产过程中还会造成大量碳排放,大体占到我国碳排放总额的20%。2021年初,我国每吨出口钢材价格大体比欧洲便宜1000元、比美国便宜最高4000元。然而,如此大的价差很难为我国企业带来实惠,原因在于美国等国家对进口钢材实行许可证制度,并设置了一些贸易限制措施,我国钢材很难直接进入这些市场。美国还对我国钢材征收25%的高关税。更为关键的是,我国生产的钢材附加值普遍较低,如果考虑到碳排放因素,钢材出口更加得不偿失。因此,应抓住当前推进“双碳”目标的时间窗口,适当降低或取消对于低附加值钢材出口的增值税出口退税。水泥等其他传统行业也存在与钢铁行业类似情况。调整这些行业的出口退税,不仅可以实现一定的减支增收,用于支持实现“双碳”目标,还有助于推动这些行业向高附加值产业转型升级,从而收获“双重红利”。

  支持可再生能源等清洁能源发展

  除了向传统产业寻求减排空间,更要先立后破,为可再生能源等清洁能源快速发展提供财税政策支持。

  由于光伏、风能、水电等新能源相较于传统化石能源,还存在成本较高的比较劣势,这就要求通过财税政策补足其正外部性,提高新能源开发、利用、推广的经济性。

  同时,奖惩并举,对于煤炭等传统化石能源这些碳排放大户通过环境保护税和碳排放交易制度倒逼其进行节能改造升级、提高能效。当然,考虑到我国“风、光、水”等可再生能源主要分布在西部地区,而我国用能主要集中在东部发达地区,这就需要国家完善电网等储能以及输配电设施,解决好可再生能源开发使用过程中的产业配套问题,消除弃风、弃光、弃水等问题。同时,激励东部地区消纳可再生能源,以解决可再生能源最终的用能出路问题。

  2020年,我国政府采购规模超过36000亿元,全国强制和优先采购节能、节水产品566.6亿元,占同类产品采购规模的85.7%;全国优先采购环保产品813.5亿元,占同类产品采购规模的85.5%。未来政府采购更多向节能减碳领域倾斜,也将通过收支联动在全社会更好发挥示范引领作用。

  发挥碳税激励和约束作用

  从国际经验来看,碳交易和碳税是降低碳排放的两大政策抓手,但纳入碳交易市场的通常是发电供热、钢铁水泥等碳排放大户,“抓大”的同时容易“漏小”;碳税则可以发挥税收政策“税网恢恢,疏而不漏”的优势,将所有碳排放源“一网打尽”、全面调节。为此,可考虑在我国开征碳税。

  从碳排放的分布来看,能源的生产端和消费端、供给端和需求端基本各占一半。在这种情况下,开征碳税,对于“双碳”目标的如期实现十分重要。

  尽管我国目前对于煤炭、成品油等碳密集产品已经征收了资源税、成品油消费税,但是,这些现有税种的课税对象并非是直接的“碳排放”,这就决定了其对抑制碳排放的效果是有限的。同时,由于有现行的资源税、成品油消费税等“实质性碳税”垫底,这也将为我国下一步开征碳税奠定税制基础和行业基础,减轻对相关产业的税改冲击。

  开征两年之后,2020年我国环境保护税收入只有207亿元的规模、资源税的规模则高达1755亿元。如果按照资源税收入中三分之二来自能源矿产、二分之一为煤炭资源税测算的话,未来的碳税规模也将达到现行环境保护税规模的数倍以上,生态文明建设的“成色”将更足。当前,美国和欧洲对我国钢铁等行业开征高额关税,甚至酝酿征收“碳边境调节税”这一隐性“关税”。在这种情况下,我国对相关行业主动开征碳税、自我加压,不仅可减轻国际压力,还有助于加快我国相关行业转型升级的进程,推进碳达峰进程。

  同时,为防止重复课税,可考虑将现行资源税中的能源矿产资源税调整为未来的碳税。因为煤炭占了我国碳排放的大约50%,将煤炭等资源产品列为碳税的主要税目,也有助于充分发挥“源泉课税”的税制优势,降低未来碳税的课税成本。考虑到我国石油和天然气等能源相对匮乏,可以在碳税中对其设置优惠税率或者暂缓征税。能源资源税改征碳税宜先易后难、先低后高。初期保持税负大体相当,以保证税制改革衔接平稳过渡;此后,按照我国推进碳达峰和碳中和的需要,以及相关行业和社会的承受能力,再逐步调整税负水平。

  当前,绿色低碳正在形成社会共识和国际共识。可以学习韩国等发达国家的经验,鼓励地方政府推广低碳积分计划,调动普通市民参与低碳生活、低碳出行的积极性;在新能源财政补贴逐渐退坡的情况下,企业可以通过绿电交易、发行绿色债券,将低碳溢价部分用于进一步支持可再生能源的发展,从而形成推动包括新能源开发利用在内的“双碳”计划的可持续的市场化机制。同时,企业通过大量使用绿电、发行绿色债券,也可以提高自身品牌的美誉度、为自身产品在未来的碳关税征收的国际环境当中赢得更多积极和主动。在这方面,需要国家财政不断完善绿色低碳市场的相关财税政策,推动我国财政向着绿色低碳的发展方向深刻转型。

  (作者系中央财经大学财税学院院长)

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