给财政资金戴上“绩效护身符”

——四川省全面实施预算绩效管理改革纪实

作者:本报记者 崔春雨 陈奕冰 通讯员 李雪梅 余翔 来源:中国财经报 发布时间:2021-12-30

  在四川省财政厅网站“预算绩效管理”专栏,重要制度、业务指南、工作动态、培训课件等内容一应俱全,全省各级财政共建共享;在全省绩效交流微信群中,地方和部门绩效探索和动态分享精彩纷呈;在广安市繁华路段的LED显示屏和出租车灯顶上,“全面实施预算绩效管理,花钱必问效,无效必问责”“为民理财,绩效优先”等公益广告格外引人注目……

  近年来,绩效之风劲吹巴蜀大地。四川省认真贯彻落实全面实施预算绩效管理的重大决策部署,营造氛围强内功,建立以政府、部门、政策、项目为四张清单,以事前评估、事中监控、事后评价为三大节点,以目标引领和结果应用为两大抓手的“4+3+2”全过程预算绩效管控模式,加快推动建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,着力提高财政资源配置效率和使用效益。在2018年至2020年财政部对地方财政部门预算绩效管理工作考核中,四川省连续3年获得“优秀”等次。

  夯实基础 强化管理支撑 

  为夯实全面实施预算绩效管理基础,四川省着力在制度建设上下功夫,目前已搭建起覆盖预算绩效管理全方位、全过程、全覆盖要求的“1+2+N”制度体系。

  据介绍,“1”即四川省委、省政府印发的《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》,明确了全面实施预算绩效管理的“时间表”“任务书”“路线图”。“2”即两个方案,一是财政厅会同省纪委监委、省委组织部和审计厅等部门出台的《全省预算绩效管理工作推进方案》,明确落实主体责任、强化监督问责;二是出台的《四川省财政厅预算绩效管理工作实施方案》,明确任务分工、规范工作流程。“N”即根据预算绩效管理改革推进实际,先后出台覆盖预算绩效管理全过程的业务制度办法和综合制度办法。

  “强化制度建设,是为预算绩效管理夯基垒台、立柱架梁。我们搭建起全过程绩效管理制度体系,确保预算绩效管理有章可循、有规可依。”四川省财政厅财政监督与绩效管理处处长徐晓蓓说。

  四川省预算绩效管理探索始于2004年,多年的实践证明,只有强化力量整合,凝聚工作合力,才能推动预算绩效管理取得实效。从省级看,财政厅持续加强同省纪委监委、省委组织部、省审计厅等部门的联动协作;在财政厅内部,健全预算绩效管理架构,形成了“2+2+N”的职能分工体系。从市县看,全省21个市州财政部门均内设专门的预算绩效管理机构,183个县(市、区)中的170余个财政部门内设专门的预算绩效管理机构,其余县(市、区)在预算或监督科(股)明确预算绩效管理职能和人员。

  构建指标体系、建设信息系统、引入第三方力量,是夯实预算绩效管理基础的关键举措。四川省建立完善部门、政策、项目三张清单的共性指标体系框架,逐步构建分行业分领域的特性指标体系。今年,该省以教育、卫生健康领域为重点,探索研究成本效益分析方法应用,持续加强绩效指标标准体系建设,推动实现科学合理、细化量化、可比可测。同时,建设省级预算绩效管理信息系统,构建全面实施预算绩效管理的数据信息支撑平台,并将预算绩效管理全过程深度嵌入预算管理一体化系统。此外,积极广泛引入省内外第三方机构参与预算绩效管理工作,持续加大绩效经费保障。委托8家第三方机构独立开展1项财政支出政策和19个专项预算项目的绩效评价工作,进一步提高评价结果的客观性。

  凝聚绩效至上的共识也是夯实管理基础的重要方面。四川省注重绩效宣传培训,各地以多种方式、多种途径开展政策业务宣讲培训,推动预算绩效管理理念的普及和主体责任的落实,提升市县、单位绩效管理水平。

  今年,广安市将预算绩效管理内容纳入市委党校固定特色精品课程,并举办了首期县、科级领导干部进修班。

  “类似的学习培训,我们组织了很多。”广安市财政局局长屠明春向记者介绍,通过走出去、请进来、进部门、下基层等方式,该市开展各类预算绩效管理培训30余次,3000余人次参训。

  突出重点 硬化过程管控 

  四川省全面实施预算绩效管理的过程,是不断探索创新,打造全程问效闭环管理模式的过程。

  做好事前绩效评估,可以从源头上防控财政资源配置低效无效。该省对新增和部分延续性重大政策、项目开展事前绩效评估,重点论证立项必要性、绩效目标合理性、实施方案可行性、预期效益可持续性等。2021年预算编制阶段,省级财政即实现绩效自评全面覆盖、应评尽评,114个省级部门或单位(以下简称“部门”)的624个预算单位对1154个项目开展自行评估,评估结果作为部门预算申请的必备要件。同时,对33个项目开展财政重点绩效评估,涉及资金6.49亿元,评减资金3.79亿元,总体评减率为58.40%。

  四川省将绩效目标作为预算安排的前置条件,强化绩效目标审核。该省建立财政部门支出处室重点审核、监督与绩效处重点复审、专家集中会审的三级审核机制,不断增强预算编制的科学性、合理性和规范性,强化财政支出责任。2021年预算编制阶段,省财政厅组织对部门整体支出绩效目标进行集中会审,并将省级112个部门整体支出绩效目标、96个转移支付项目绩效目标、2400余个部门预算项目绩效目标提交省人代会审议,切实提升预算编制和绩效目标设定的科学性、合理性。

  广安市财政局通过“预算部门自审+业务科室初审+绩效科复审+集中会审”模式,审减低效无效项目260余个,优化调整绩效指标2000余项。“市文广旅、市场监管、教育体育等部门都是由‘一把手’主持召开绩效目标编审会,整体绩效目标编报质量显著提升。”广安市财政局二级调研员唐国阳说。

  四川省还持续强化预算绩效事中动态监控,及时分类预警、纠偏纠错。“今年,我们组织省级部门在6月和8月两个时间节点,集中对绩效目标实现程度和预算执行进度开展‘双监控’,部门还可结合需要自行选择其他时间节点开展监控。在此基础上,组织开展财政重点绩效监控,提出预算安排调整建议,避免资金闲置沉淀和损失浪费。”徐晓蓓说。

  在事后绩效评价方面,四川省不断建立完善覆盖部门、政策、项目的全方位绩效评价工作体系。今年,省财政厅组织省级部门对部门整体支出、重点专项预算项目和部门预算项目全面开展绩效自评。在此基础上,组织对25个部门整体支出、1项财政支出政策、31个专项预算项目和20个省级部门的部门预算项目开展财政重点绩效评价;组织对77个中央对地方转移支付项目和481.79亿元扶贫项目资金开展绩效自评。

  “我们的免费开放专项资金落到了实处、花出了实效。”在邓小平故居陈列馆前,邓小平故里管理局副局长周才军指着免费开放专项资金预算绩效管理工作展板对记者说。

  据介绍,自2009建馆至今,中央财政每年补助邓小平故居陈列馆资金3169.38万元;省级财政专项补助资金从2009年的45.6万元增长至2020年的70万元(2021年下调为50万元)。

  如何把这些专项资金用好用活?邓小平故居陈列馆在实践中不断探索完善,确定了“三全三高”的方向,即全领域开展文物征集、全方位组织宣传促销、全过程加强规范管理,高标准建设基础设施、高质量策划主题展览、高水平推进社会教育。

  “我们修建了新展馆,拓宽了老展馆的面积,提升了景区品质。12年来,累计征集馆藏文物1.12万件,累计策划开展各类展览230个,累计宣教受众4000万人次、党群团体1000万人次、青少年群体800万人次。展板就摆在这儿,来这儿参观的人都可以看到哪个项目花了多少钱,这也是一种绩效公开。”周才军说。

  深化应用 强化绩效约束 

  结果应用是预算绩效管理的落脚点,是绩效管理成果的重要体现方式。四川省强化全过程预算绩效管理激励约束机制,并将综合绩效结果与预算安排等挂钩,硬化预算支出责任约束,推动财政资金聚力增效。

  据介绍,省级财政在2021年度预算编制阶段开展重点绩效评估,结果全部得到应用,其中5个评估为不予支持的项目全部取消安排。同时,结合绩效运行监控结果,全省清理收回闲置沉淀、低效无效、预算结余资金上百亿元,并及时调整用于其他重大急需支出。

  “结合专项资金绩效评价建议,2020年预算安排时,我们调减了省级养老服务业发展补助资金1亿元,用于支持城乡社区治理。”徐晓蓓说,对2022年度部门预算,目前正在测算综合绩效挂钩系数,将在安排部门预算控制数时应用。

  “2019年绩效评价中,发现汉陶博物馆存在铺张浪费、挪用维护经费现象,2020年,我们把这项经费取消了,节约支出195万元。”屠明春介绍,编制2020年预算时,广安市审减低效无效支出项目1200个,审减资金15亿元。

  压实责任 树牢绩效理念 

  为充分发挥预算绩效管理工作考核“指挥棒”作用,推动各级各部门强化责任意识,四川省财政厅坚持向省人大、省纪委监委、省委组织部、审计厅等部门报告绩效结果,并不断加大力度。

  省财政厅建立完善预算绩效管理跟踪问效“两书一函”(整改通知书、约谈通知书、提醒督促函)制度,对预算绩效管理工作重视不够、举措不实、推动不力的部门和地区予以提醒督促、要求整改和工作约谈。截至9月,已发出2份提醒督促函、1份整改通知书和9份约谈通知书。对被约谈单位全面开展实地严督实导,实行“六必报六必谈”,切实推动相关市县政府和预算单位牢固树立绩效意识,强化绩效主体责任。

  同时,省财政厅建立预算绩效管理结果“清评报”制度。向省级部门印发《财政厅关于开展预算绩效管理结果与预算安排挂钩定期清理评估报告工作的通知》,动态跟进绩效结果应用推进情况,促使过程管控和跟踪问效落地落实。

  此外,省财政厅按年开展预算绩效管理工作考核,激励督促部门和地区进一步对标先进、找准短板、比学赶超。今年,已全面完成对118个省级部门、21个市(州)、72个扩权县(市)财政局2020年度预算绩效管理工作考核。考核情况向全省通报,考核结果纳入省委、省政府对省直部门和市(州)政府绩效目标考核体系并报送省人大,抄送省纪委监委、省委组织部、省审计厅、省委督查室和省政府督查室。

  四川省人大高度重视预算绩效管理工作,将预算绩效管理相关情况作为预算审查监督重点。《四川省预算审查监督条例》明确要求,县级以上人代会及其常委会对预算绩效管理工作进行监督。自2017年起,财政厅将预算绩效目标随同预算提交省人代会审议,重要绩效评价结果随同决算报送省人大常委会参阅。2021年,将预算绩效管理监督列为“穿透式”预算审查监督的重要内容。

  今年以来,省财政厅相关负责人带队赴省人大和纪委监委、组织部等部门就预算绩效管理改革作进一步对接沟通,在强化绩效管理和考核结果应用、健全激励约束机制的路径和举措上形成共识,收到良好效果。

  省级如此,各市县同样着力发挥预算绩效管理工作考核“指挥棒”作用。2020年,广安市出台预算绩效目标考评暂行办法,并委托第三方机构对各预算单位的年度预算绩效目标进行考核,总分值2分。其中,市民政局因为项目进度问题导致预算资金执行进度不力,被扣了0.3分。

  “这确实给我们带来了压力和紧迫感。”广安市民政局规划财务科科长龚俊峰说,各业务科室逐渐增强了责任心,更加重视资金分配、使用、监管和绩效评价,依法依规加快项目实施,财政资金使用效益得以提高。

  徐晓蓓认为,通过问题整改、通报考核、公开公示、预算挂钩、监督问责等多种较为成熟的结果应用方式,绩效“指挥棒”作用得以有效发挥,预算安排的科学性、财政资源配置的科学性明显提升。

  “不驰于空想,不骛于虚声。”四川省一步一个脚印,把预算绩效管理改革向纵深推进。四川省财政厅党组书记、厅长何礼表示,对标新发展理念,四川预算绩效管理改革要以宏观宽广视野,紧密结合全省治蜀兴川战略,服务高质量发展,推动治理体系和治理能力现代化。要持续优化支出结构,把过紧日子的要求落到实处,不断提升财政资源配置效率和使用效益。